21 Cdo 2956/2021-351

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Pavla Malého a soudců JUDr. Jiřího Doležílka a JUDr. Marka Cigánka v právní věci žalobce G. B., narozeného dne XY, bytem v XY, zastoupeného JUDr. Jiřím Novákem, advokátem se sídlem v Praze 2, Sokolská č. 1788/60, proti žalovanému Městu Krnov se sídlem městského úřadu v Krnově, Pod Bezručovým vrchem, Hlavní náměstí č. 96/1, IČO 00296139, zastoupenému Mgr. Jaromírem Závadou, advokátem se sídlem v Krnově, Hlavní náměstí č. 35/1, o neplatnost výpovědi z pracovního poměru, vedené u Okresního soudu v Bruntále pod sp. zn. 11 C 13/2016, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 1. června 2021, č. j. 16 Co 32/2018-324, takto:

Rozsudek krajského soudu se zrušuje a věc se vrací Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

Dopisem ze dne 5. 5. 2016, doručeným žalobci dne 9. 5. 2016, žalovaný sdělil žalobci, že mu „podle ustanovení § 52 písm. f) zákoníku práce“ dává výpověď z pracovního poměru, protože nesplňuje předpoklady stanovené právními předpisy pro výkon sjednané práce. Důvod k tomuto opatření spatřoval v tom, že žalobce byl pravomocným rozsudkem Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 4 To 295/2015 ze dne 4. 5. 2016, kterému předcházel rozsudek Okresního soudu v Bruntále sp. zn. (správně č. j.) 1 T 123/2014-1160 ze dne 16. 6. 2015, uznán vinným ze spáchání „trestného zločinu zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) trestního zákoníku a přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku“, jichž se dopustil „při výkonu funkce XY Městského úřadu Krnov“. Tím žalobce „ztratil bezúhonnost ve smyslu § 4 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících ÚSC, v platném znění“.

Dopisem ze dne 28. 7. 2016, doručeným žalobci dne 10. 8. 2016, žalovaný sdělil žalobci, že mu dává výpověď z pracovního poměru „podle ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce“, neboť žalobce porušil povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem a jsou dány důvody, pro které s ním lze okamžitě zrušit pracovní poměr. Výpověď odůvodnil tím, že jednáním, pro které byl žalobce odsouzen rozsudkem Krajského soudu v Ostravě č. j. 4 To 295/2015-1328 ze dne 4. 5. 2016, jemuž předcházel rozsudek Okresního soudu v Bruntále č. j. 1 T 123/2014-1160 ze dne 16. 6. 2015, žalobce „ohrozil, oprávněné zájmy zaměstnavatele, kdy tato porušení povinností zaměstnance plynoucí … přímo ze zákona i z pracovní smlouvy jsou mimořádným a zcela výjimečným vybočením z normálního chování a činnosti zaměstnance“.

Žalobou podanou u Okresního soudu v Bruntále dne 9. 11. 2016 se žalobce domáhal, aby bylo určeno, že obě výpovědi z pracovního poměru jsou neplatné. Žalobu odůvodnil tím, že na základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného na pozici XY Městského úřadu Krnov. Tuto práci vykonával až do 9. 3. 2015, kdy došlo ke změně pracovní smlouvy a žalobce byl „přeřazen“ na pozici XY Městského úřadu Krnov, na které byl tajemníkem městského úřadu zařazen „k výkonu správních činností, tedy na tzv. úřednickou pozici“. K jeho zařazení na pozici úředníka však vůbec nemělo dojít, neboť žalobce „fakticky nikdy správní činnosti nevykonával a náplň práce dle jejího popisu tomu ani nenasvědčuje“; k výkonu jeho zaměstnání nebylo třeba složení zkoušky odborné způsobilosti podle vyhlášky č. 512/2002 Sb. a žalobce současně ani nebyl oprávněnou úřední osobou ve smyslu zákona č. 500/2000 Sb. K jeho zařazení došlo v rozporu s judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“). Na tuto judikaturu také žalovaný reagoval „přeřazením“ některých úředníků na tzv. „neúřednické“ pozice, k němuž došlo na základě usnesení Rady města Krnov ze dne 16. 3. 2016. Výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 žalobce vytkl nedostatečné skutkové vymezení jejího důvodu, neboť žalovaný pouze odkázal na závěry trestního řízení a konkrétně nevymezil, v čem spatřuje porušení povinností žalobce. K výpovědi navíc přistoupil „po uplynutí prekluzivní lhůty stanovené zákonem“.

Okresní soud v Bruntále rozsudkem ze dne 30. 11. 2017, č. j. 11 C 13/2016-135, určil, že výpověď z pracovního poměru daná žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016 je neplatná (výrok I), určil, že výpověď z pracovního poměru daná žalobci žalovaným dne 28. 7. 2016 je neplatná (výrok II), a žalovanému uložil povinnost zaplatit žalobci k rukám JUDr. Jiřího Nováka náhradu nákladů řízení ve výši 27 744,50 Kč (výrok III). Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobce na základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného od 1. 1. 2003 ve sjednaném druhu práce „9.10. komplexní zajišťování rozsáhlé investiční činnosti“, že „časem“ se žalobce stal „XY MěÚ Krnov“, že z této funkce byl dne 8. 9. 2014 odvolán a s účinností od 9. 3. 2015 byl „přeřazen“ na pozici „XY Městského úřadu Krnov“. Od počátku byl žalobce „zařazen jako úředník dle zákona č. 312/2002 Sb.“ (takto byli „zařazeni v podstatě všichni zaměstnanci Městského úřadu Krnov s výjimkou uklízeček, řidiče, domovníka a správce“), teprve v roce 2016 „došlo k revizi zařazení zaměstnanců na tzv. úřednická místa“ a na základě „Opatření obce č. 1/2016“ přijatého usnesením 1114/27 na 27. schůzi Rady města Krnova konané dne 16. 3. 2016 byla k 1. 7. 2016 „z tzv. úřednických míst vyňata mimo jiné funkční místa v odboru XY – XY“ (ke změně pracovní náplně na dotčených pracovních místech v této souvislosti nedošlo). Soud prvního stupně dospěl k právnímu závěru, že „žalobce se nepodílel na výkonu správních činností“, neboť pro jím zastávanou funkci XY nebylo „vyžadováno složení odborné způsobilosti dle vyhl. č. 512/2002 Sb.“ a žalobce nebyl ani „oprávněnou úřední osobou podle zákona č. 500/2004 Sb.“, o čemž žalovaný v době doručení výpovědi věděl. Žalobce proto ke dni 9. 5. 2016 „nespadal“ pod zákon č. 312/2002 Sb., a tudíž se na něj nevztahovala podmínka bezúhonnosti vymezená v ustanovení § 4 odst. 1, 2 tohoto zákona a výpovědní důvod „dle ustanovení § 52 písm. f) zákoníku práce“ byl žalovaným použit neoprávněně a výpověď je neplatná. Výpověď z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016, k níž žalovaný přistoupil z důvodu porušení pracovních povinností, jehož se žalobce dopustil v době od 8. 4. 2013 do 27. 8. 2013, je neplatná, neboť byla „žalobci dána až po uplynutí jednoroční objektivní lhůty … stanovené § 58 zákoníku práce“.

K odvolání žalovaného Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 30. 5. 2018, č. j. 16 Co 32/2018-176, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I změnil tak, že žalobu na určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016 zamítl (výrok I), rozsudek soudu prvního stupně ve výroku II potvrdil (výrok II) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok III). Odvolací soud vyšel ze zjištění, že podle popisu pracovního místa ze dne 9. 3. 2015 žalobce měl kromě jiného zajišťovat předprojektovou a projektovou přípravu akcí financovaných z rozpočtu města, zpracovávat investiční záměry podle zadání, způsobu financování, projektové přípravy, podílet se na zpracování zadání připravovaných akcí, vyřizovat majetkoprávní vztahy před zahájením stavby, zajišťovat agendu spojenou s povolováním staveb, zajišťovat inženýrskou činnost, podílet se na uzavírání smluv o věcném břemeni – služebnosti, přípravě podkladů k uzavření těchto smluv, jednat s vlastníky dopravní a technické infrastruktury, s vlastníky pozemků, vést evidenci zpracovaných projektových dokumentací, vykonávat dohled a dozor investiční výstavby, zajišťovat protokolární předání staveniště zhotoviteli, provádět přejímku stavebních prací, kontrolu faktur za provedené práce a dodávky po stránce věcné a formální, zajišťovat podklady pro kolaudační řízení, provádět kontrolu odstranění vad a nedodělků, vyřizovat reklamační vady díla, podílet se na přípravě podkladů pro výběrová řízení na zhotovitele projekčních a stavebních prací dle platných zákonů a směrnic, spolupracovat s orgány města při přípravě městských projektů, zajišťovat plnění usnesení rady města a zastupitelstva města v rámci své pracovní pozice, zodpovídat za správnost a komplexnost podkladů pro vydávání rozhodnutí jiných správních a soudních orgánů. Uvedené činnosti – které žalobce „žádným způsobem nezpochybňoval a nerozporoval, tedy netvrdil, že by tyto činnosti nevykonával a že by vykonával činnosti jiné“ – podle odvolacího soudu „je nutno považovat za výkon správních činností, a tedy žalobce je nutno definovat jako úředníka ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o úřednících“. S ohledem na skutečnost, že žalobce (z důvodu jeho odsouzení pro úmyslný trestný čin) nelze považovat za osobu bezúhonnou, je třeba výpověď z pracovního poměru danou žalovaným žalobci dne 5. 5. 2016 považovat za platnou. V případě výpovědi z pracovního poměru ze dne 28. 7. 2016 se odvolací soud zcela ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že výpověď byla učiněna po uplynutí jednoroční objektivní lhůty, a je proto neplatná.

Nejvyšší soud následně rozsudkem ze dne 28. 8. 2020, č. j. 21 Cdo 4041/2018-223, dovolání žalovaného (směřující proti výrokům II a III rozsudku odvolacího soudu) odmítl, dovolání žalobce (směřující proti výrokům I a III rozsudku odvolacího soudu) odmítl v části směřující proti výroku o náhradě nákladů řízení a rozsudek odvolacího soudu ve výroku, jímž byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016, a ve výroku o náhradě nákladů řízení zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Dovolací soud formuloval závěr, že podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o úřednících“), je úředník územního samosprávného celku definován třemi základními znaky, jimiž jsou: a) musí jít o zaměstnance v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku, b) musí jít o zaměstnance zařazeného do úřadu územního samosprávného celku a c) musí jít o zaměstnance podílejícího se na správních činnostech; tato kritéria musí být splněna kumulativně, jinak zaměstnance za úředníka považovat nelze. K poslednímu kritériu potom uvedl, že pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy (státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj zařazených za dosažení sledovaného výsledku. Zpravidla se bude jednat o činnosti, pro které musí zaměstnanec (úředník) splňovat zvláštní odbornou způsobilost. Naopak, za „správní činnosti“ nelze považovat pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a jejich řízení, popřípadě další činnosti, při jejichž výkonu zaměstnanec nenese odpovědnost za výsledek při plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku. Zaměstnance územního samosprávného celku bude možno (za splnění zbývajících dvou předpokladů) považovat za úředníka, pokud se alespoň zčásti podílí na plnění úkolů, které jsou územnímu samosprávnému celku v samostatné nebo přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy nebo které vyplývají z usnesení jeho volených orgánů. V každém jednotlivém případě se závěr bude odvíjet od skutkových zjištění o sjednaném druhu práce zaměstnance a o činnostech, které v jeho rámci zaměstnanec fakticky vykonává (vykonával). Podřazení zaměstnancem vykonávaných činností pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je právním posouzením věci, které účastníci řízení nemohou učinit předmětem shodného tvrzení. V projednávané věci sice odvolací soud konstatoval, že činnosti vykonávané žalobcem „je nutno považovat za výkon správních činností“, avšak blíže nevysvětlil, jaké úvahy ho k tomuto závěru vedly, a ani se nevypořádal s opačným závěrem soudu prvního stupně.

Krajský soud v Ostravě poté rozsudkem ze dne 1. 6. 2021, č. j. 16 Co 32/2018-324, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I změnil tak, že žaloba, aby bylo určeno, že výpověď z pracovního poměru daná žalobci dopisem žalovaného ze dne 5. 5. 2016 je neplatná, se zamítá (výrok I), a žalobci uložil povinnost zaplatit žalovanému na náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů 25 198,48 Kč k rukám advokáta Mgr. Jaromíra Závady (výrok II). Odvolací soud vyšel ze zjištění, že rozsudkem Okresního soudu v Bruntále ze dne 16. 6. 2015, č. j. 1 T 123/2014-1160, ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 5. 2016, č. j. 4 To 295/2015-1328, byl žalobce uznán vinným ze spáchání „trestného činu zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) trestního zákoníku a trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku“. Trestné činnosti se žalobce dopustil v době od 18. 4. 2013 do 27. 8. 2013 při výkonu funkce XY Městského úřadu Krnov, ve které vykonával činnosti, na základě kterých jej bylo třeba považovat za úředníka podle § 2 odst. 4 zákona o úřednících. Pro posouzení projednávané věci však považoval za podstatné, že žalobce byl následně „přeřazen“ na pracovní místo XY Městského úřadu Krnov, na kterém se žalobce podílel na přípravě a zajišťování předprojektové a projektové dokumentace investičních akcí, která sloužila jako podklad pro zadávání veřejných zakázek na provedení stavebních prací; žalobce zpracovával objednávky na dodávku projektové dokumentace, které následně schvaloval vedoucí odboru veřejných zakázek, komunikoval s projektanty v průběhu zpracování dokumentace, přebíral vyhotovenou dokumentaci a kontroloval věcnou správnost faktur (zda fakturovaná částka a rozsah poskytnutého plnění odpovídají objednávce). Odvolací soud vyšel z úvahy, že obdobně jako při plnění úkolů v oblasti přenesené působnosti, tak i při plnění úkolů v oblasti samostatné působnosti v rámci agendy veřejných zakázek představuje podíl na výkonu správních činností nejen přímé zajišťování průběhu zadávacího řízení, posouzení a hodnocení nabídek a rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, ale i příprava podkladů pro zadávací řízení, kterými je zadávací dokumentace, jejíž součástí je i projektová dokumentace. Podkladem pro zadávací řízení je tzv. zadávací dokumentace podle § 44 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, účinného do 31. 12. 2015 (dále též jen „zákona o veřejných zakázkách“), která je nejvýznamnějším dokumentem, na jehož základě zpracovávají dodavatelé své nabídky, a v případě veřejných zakázek na stavební práce je podle § 44 odst. 4 citovaného zákona a prováděcí vyhlášky č. 230/2012 Sb. součástí zadávací dokumentace i projektová dokumentace. Uvedenou činnost žalobce nelze proto hodnotit jako pomocné, servisní nebo manuální práce, nýbrž jako činnost na podkladě veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu spojenou s určitou odpovědností za dosažení sledovaného cíle, neboť žalobce se podílel také na finanční kontrole ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů, a to jako správce rozpočtu při kontrole věcné správnosti účetních dokladů. Byť se žalobce případně „neúčastnil celého procesu zadávání veřejných zakázek“, má odvolací soud za to, že uvedené činnosti představují výkon správních činností; „z důvodu nadbytečnosti“ se proto odvolací soud již nezabýval tím, zda žalobce vykonával i další činnosti. Odvolací soud uzavřel, že žalobce „byl proto úředníkem“ a vzhledem k jeho odsouzení ho nelze považovat za osobu bezúhonnou. Výpověď z pracovního poměru daná žalobci dopisem žalovaného ze dne 5. 5. 2016 je tak platným právním jednáním.

Proti výroku I tohoto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání. Dovolatel namítá, že odvolací soud neposoudil otázku, zda jím vykonávané činnosti byly činnostmi správními, „podle kritérií zformulovaných dovolacím soudem v jeho předchozím zrušujícím rozhodnutí“ a jeho rozhodnutí je znovu pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Zdůraznil, že po něm nebyla (z důvodu, že nevykonával správní činnosti) vyžadována zkouška odborné způsobilosti, což také bylo důvodem převedení (učiněného s odkazem na judikaturu SDEU) referentů odboru veřejných zakázek z úřednických míst na místa neúřednická, s čímž se odvolací soud znovu nevypořádal. Dovolatel nesouhlasí se závěrem odvolacího soudu, že správní činností je zajišťování přípravy předprojektové a projektové dokumentace investičních akcí. Namítá, že nerozhodoval o tom, komu bude zakázka přidělena, neboť do hodnoty 100 000 Kč rozhodoval o zadání zakázky vedoucí odboru veřejných zakázek a u zakázek nad 100 000 Kč probíhalo výběrové řízení v elektronickém systému pro zadávání veřejných zakázek E-ZAK, kde byly veškeré procesy realizovány radou města. Projektovou dokumentaci dovolatel nezpracovával, měl na starosti její zajištění u jiných subjektů a hotové části projektové dokumentace pouze přebíral; ostatní části zadávací dokumentace připravovali jiní referenti odboru veřejných zakázek. Přitakal zjištění, že potvrzoval věcnou správnost účetních dokladů, nešlo však o finanční kontrolu ve smyslu zákona o finanční kontrole; nebyl správcem rozpočtu, kterým byl příslušný pracovník odboru ekonomiky a financí, který kontroluje, zda v rozpočtu města jsou na danou zakázku vyčleněny finanční prostředky. Dovolatel odmítá konstatování odvolacího soudu, podle kterého je zajištění předprojektové a projektové dokumentace přípravou podkladů pro zadávací řízení. Odvolací soud měl při posouzení otázky, zda žalobcem vykonávané činnosti byly činnostmi správními, zohlednit kritéria zdůrazněná dovolacím soudem. Navrhl, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a občanského soudního řádu) projednal dovolání žalobce podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (dále jen „o. s. ř.“), neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán po 29. 9. 2017 (srov. čl. II bod 2 zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.

Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.).

Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.).

Z hlediska skutkového stavu bylo v projednávané věci mimo jiné zjištěno (správnost skutkových zjištění soudů přezkumu dovolacího soudu – jak vyplývá z ustanovení § 241a odst. 1 a § 242 odst. 3 věty první o. s. ř. – nepodléhá), že žalobce na základě pracovní smlouvy ze dne 11. 12. 2002 pracoval u žalovaného od 1. 1. 2003, nejprve ve sjednaném druhu práce „9.10. komplexní zajišťování rozsáhlé investiční činnosti“ a později jako vedoucí XY Městského úřadu Krnov, že z této v pořadí druhé funkce byl žalobce dne 8. 9. 2014 odvolán a následně došlo ke změně pracovní smlouvy a žalobce byl s účinností od 9. 3. 2015 „přeřazen“ na pracovní místo XY Městského úřadu Krnov. Od počátku svého pracovního poměru byl žalobce „zařazen jako úředník dle zákona č. 312/2002 Sb.“ Pravomocným rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 5. 2016 č. j. 4 To 295/2015-1328, jímž bylo rozhodnuto o odvolání podaném proti rozsudku Okresního soudu v Bruntále ze dne 16. 6. 2015 č. j. 1 T 123/2014-1160, byl žalobce uznán vinným ze spáchání „trestného činu zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) trestního zákoníku a trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku“. Trestné činnosti se žalobce dopustil při výkonu funkce XY Městského úřadu Krnov jednáním uskutečněným v době od 18. 4. 2013 do 27. 8. 2013. Po svém „přeřazení“ na pracovní místo XY Městského úřadu Krnov se žalobce podílel na přípravě a zajišťování předprojektové a projektové dokumentace investičních akcí, která sloužila jako podklad pro zadávání veřejných zakázek na provedení stavebních prací; žalobce zpracovával objednávky na dodávku projektové dokumentace, které následně schvaloval vedoucí odboru veřejných zakázek, komunikoval s projektanty v průběhu zpracování dokumentace, přebíral vyhotovenou dokumentaci a kontroloval věcnou správnost faktur (zda fakturovaná částka a rozsah poskytnutého plnění odpovídají objednávce).

Napadený rozsudek odvolacího soudu závisí (mimo jiné) na vyřešení otázky hmotného práva spočívající ve vymezení pojmu „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících. Vzhledem k tomu, že tato otázka byla odvolacím soudem vyřešena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu, je dovolání žalobce podle ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné.

Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř., které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta první o. s. ř.), Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání žalobce je opodstatněné.

Zákon o úřednících upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání (§ 1 odst. 1 zákona o úřednících). Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy (§ 2 odst. 4 zákona o úřednících).

Uvedené pozitivní vymezení působnosti zákona doplňuje negativní vymezení, podle kterého se tento zákon nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku a) zařazené v jeho organizačních složkách, b) zařazené jen v jeho zvláštních orgánech a c) kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí (§ 1 odst. 3 zákona o úřednících).

Úředníkem se může stát fyzická osoba, která je státním občanem České republiky, popřípadě fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt, dosáhla věku 18 let, je způsobilá k právním úkonům, je bezúhonná, ovládá jednací jazyk a splňuje další předpoklady pro výkon správních činností stanovené zvláštním právním předpisem (§ 4 odst. 1 zákona o úřednících). Za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena a) pro trestný čin spáchaný úmyslně, nebo b) pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se podle zákona na tuto osobu nehledí, jakoby nebyla odsouzena (§ 4 odst. 2 zákona o úřednících). Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka lze uzavřít jen s fyzickou osobou, která splňuje předpoklady podle odstavce 1; pro jmenování vedoucího úřadu a jmenování vedoucího úředníka se vyžaduje též splnění dalších předpokladů stanovených zvláštním zákonem (§ 4 odst. 3 zákona o úřednících).

Citované ustanovení § 4 zákona o úřednících upravuje předpoklady, za jejichž kumulativního splnění může fyzická osoba v pracovním poměru vykonávat funkci úředníka územního samosprávného celku. K těmto předpokladům, mimo jiné, patří bezúhonnost, kterou žalobce pozbyl v důsledku odsouzení pro úmyslné trestné činy podle ustanovení § 256 odst. 1, odst. 2 písm. a) a § 329 odst. 1 písm. a) zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku. Pro posouzení naplnění důvodu výpovědi z pracovního poměru ze dne 5. 5. 2016 – dané žalobci z důvodu podle ustanovení § 52 písm. f) zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném do 18. 9. 2016, protože tento předpoklad pozbyl – je proto určující, zda žalobce jako referent odboru veřejných zakázek byl úředníkem.

Úředník územního samosprávného celku je definován třemi základními kritérii (znaky), jimiž jsou: a) musí jít o zaměstnance v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku, b) musí jít o zaměstnance zařazeného do úřadu územního samosprávného celku a c) musí jít o zaměstnance podílejícího se na správních činnostech. Tato kritéria musí být splněna kumulativně, jinak zaměstnance za úředníka považovat nelze.

Podle ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů.

Poté, co ve svém předchozím rozhodnutí vydaném v projednávané věci podal výklad uvedené legální definice „správních činností“ (na který dovolací soud pro stručnost odkazuje), Nejvyšší soud formuloval závěr, podle kterého pod „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících je možno podřadit plnění úkolů v oblasti veřejné správy (státní správy a samosprávy), tj. činnosti vykonávané na podkladě a v mezích veřejného práva v obecném (veřejném) zájmu, jež představují přímý nebo nepřímý výkon moci spojený s odpovědností konajícího správního orgánu a osob do něj zařazených za dosažení sledovaného výsledku. Zpravidla se bude jednat o činnosti, pro které musí zaměstnanec (úředník) splňovat zvláštní odbornou způsobilost. Naopak, za „správní činnosti“ nelze považovat pomocné, servisní nebo manuální práce (tzv. obslužné činnosti) a jejich řízení, popřípadě další činnosti, při jejichž výkonu zaměstnanec nenese odpovědnost za výsledek při plnění úkolů v oblasti samostatné a přenesené působnosti územního samosprávného celku.

Zaměstnance územního samosprávného celku bude možno (za splnění zbývajících dvou předpokladů) považovat za úředníka, pokud se alespoň zčásti podílí na uvedeném plnění úkolů v oblasti veřejné správy (jež jsou územnímu samosprávnému celku v samostatné nebo přenesené působnosti uloženy zvláštními právními předpisy nebo které vyplývají z usnesení jeho volených orgánů). V každém jednotlivém případě se závěr bude odvíjet od skutkových zjištění o sjednaném druhu práce zaměstnance a o činnostech, které v jeho rámci zaměstnanec fakticky vykonává (vykonával) – ke shora uvedeným závěrům srov. vedle v této věci vydaného rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2020, č. j. 21 Cdo 4041/2018-223, též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2021, sp. zn. 21 Cdo 2738/2019, uveřejněný pod č. 21/2022 Sb. rozh. obč.).

Zaměstnanec se podílí na výkonu veřejné správy, jestliže vykonává činnosti, jimiž územní samosprávný celek uplatňuje veřejnou moc. Veřejnou mocí se rozumí taková moc, jež přímo či zprostředkovaně rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci a na jejichž vůli obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí (srov. Vojtek, P.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 17, nebo např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 312/2005, uveřejněný pod č. 14/2008 Sb. rozh. obč., a ze dne 21. 4. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4039/2010, uveřejněný pod č. 168/2011 v časopise Soudní judikatura). O výkon veřejné správy se tedy jedná při uplatňování pravomocí orgánu zmocněného zákonem k rozhodování o právech a povinnostech subjektů právních vztahů, jež jsou povinny taková rozhodnutí respektovat (tzv. vrchnostenská pozice); o výkon veřejné správy proto nepůjde v případě, kdy územní samosprávný celek (obec) jedná v soukromoprávních vztazích, vyznačujících se rovností (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2011, sp. zn. 25 Cdo 2615/2010).

V projednávané věci ze skutkových zjištění soudů vyplývá, že žalobce po svém „přeřazení“ na pracovní místo XY se podílel na přípravě a zajišťování předprojektové a projektové dokumentace investičních akcí, která sloužila jako podklad pro zadávání veřejných zakázek na provedení stavebních prací. Vykonával tedy činnosti obce při tzv. zadávání, které představuje závazný postup zadavatele podle zákona v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení zadávacího řízení [srov. § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách].

Výkon uvedených činností „agendy veřejných zakázek“ (jak správně rovněž dovodil odvolací soud) představuje výkon samosprávy v samostatné působnosti obce ve smyslu § 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Z povahy veřejné zakázky, kterou se rozumí zakázka realizovaná na základě (písemné) smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací (srov. § 7 zákona o veřejných zakázkách), vyplývá, že výkon samosprávy zde není spojen s rozhodováním o právech a povinnostech jiných osob, vůči nimž by byla uplatňována tzv. vrchnostenská pozice. Je naopak jednoznačné, že při výběru osoby, jež vstoupí do právních vztahů s obcí jako rovný s rovným, v zadávacím řízení a při vlastním rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a rozhoduje jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se svým majetkem. Dispozice s obecním majetkem má zvláštní soukromoprávní povahu a vystupování a rozhodování obce při výběru osoby způsobilé realizovat požadovaná opatření na jejím majetku není výkonem veřejné moci (srov. odůvodnění již uvedeného rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 11. 2011, sp. zn. 25 Cdo 2615/2010, a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2012, sp. zn. 25 Cdo 3092/2010).

Pro poměry projednávané věci z uvedeného vyplývá, že práce žalobce na přípravě a zajišťování předprojektové a projektové dokumentace investičních akcí, která sloužila jako podklad pro zadávání veřejných zakázek na provedení stavebních prací, nepředstavují „správní činnosti“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících.

Byl-li odvolací soud při závěru, že žalobce vykonával správní činnosti, veden úvahou [učiněnou na základě skutkového zjištění o tom, že žalobce „kontroloval věcnou správnost faktur (zda fakturovaná částka a rozsah poskytnutého plnění odpovídají objednávce)“], že „žalobce se podílel také na finanční kontrole ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů, a to jako správce rozpočtu při kontrole věcné správnosti účetních dokladů“, pak – nehledě na to, že náležitě (v rozporu s ustanovením § 157 odst. 2 o. s. ř.) nevysvětlil, jak taková kontrola „věcné správnosti faktur“ podle jeho názoru naplňuje cíle (kritéria) finanční kontroly podle ustanovení § 4 odst. 1 citovaného zákona, a jak dovodil, že žalobce u žalovaného plnil úkoly správce rozpočtu ve smyslu ustanovení § 26 odst. 1 písm. b) citovaného zákona – pouhá kontrola, zda fakturovaná částka a rozsah poskytnutého plnění odpovídají objednávce, neznamená, že se žalobce podílel na výkonu veřejné správy ve smyslu shora podaného výkladu. Rovněž tuto práci lze považovat za součást výkonu oprávnění žalovaného (obce) při nakládání a hospodaření se svým majetkem a nejedná se tedy o výkon „správních činností“ ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících.

Na základě zjištění, která učinil o tom, jaké práce žalobce u žalovaného vykonával, proto odvolací soud nemohl učinit závěr o tom, že žalobce jako XY Městského úřadu Krnov byl úředníkem územního samosprávného celku, na něhož se vztahuje úprava zákona o úřednících.

Z uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu ve výroku, jímž byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o neplatnosti výpovědi z pracovního poměru dané žalobci žalovaným dne 5. 5. 2016 tak, že žaloba na určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru byla zamítnuta, není správný. Protože nejsou dány podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání, pro zamítnutí dovolání a ani pro změnu rozsudku odvolacího soudu, Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu včetně akcesorického výroku o náhradě nákladů řízení zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.) a věc v tomto rozsahu vrátil odvolacímu soudu (Krajskému soudu v Ostravě) k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 věta první o. s. ř.).

Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§ 226 odst. 1 a § 243g odst. 1 část první věty za středníkem a věta druhá o. s. ř.).

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 24. 3. 2023

JUDr. Pavel Malý
předseda senátu

Citace:

rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2023, sp. zn. 21 Cdo 2956/2021

www.nsoud.cz